2008年4萬億保增長政策掀起一輪投資浪潮，中央政府宏觀調(diào)控決策，地方政府進行配套資金安排，由于地方政府沒有舉債權，寬松的融資環(huán)境和保增長壓力下的融資沖動催生了地方政府融資平臺這一特殊產(chǎn)物，而融資平臺也成為地方政府投資的重要主體，在此背景下城投債應運而生。
隨著城鎮(zhèn)化進程的推進、基礎設施投資規(guī)模的加大，地方政府債務負擔不斷加重，加之房地產(chǎn)市場低迷導致土地財政難以為繼，政府融資平臺的債務風險不斷上升，在今年年初的中央經(jīng)濟工作會議上，地方政府性債務管理被列為今年經(jīng)濟工作的六大任務之一，一系列政策也陸續(xù)出臺。8月底新修改的預算法明確經(jīng)批準的省、自治區(qū)和直轄市可以發(fā)行地方政府債務舉債融資；10月初國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43 號），全面部署加強地方政府性債務管理；此后財政部下發(fā)《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》（財預〔2014〕351號），工作目標為做好地方政府性債務存量債務甄別及處置工作。
財稅體制改革下，政府性債務管理秉承了“開明渠，堵暗道”的思路。43號文明確劃清了政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，一般債務和專項債務將納入政府預算體系，不得通過企事業(yè)單位等舉借，此外推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵有一定收益的公益性項目進行市場化運作。政府性債務主要認定依據(jù)為2013年全國審計報告以及財政部的地方政府性債務管理系統(tǒng)。截至2013年6月底，審計署認定屬于政府性債務范圍的債券為1.18萬億（其中包括政府承擔償還責任、擔保責任以及承擔一部分救助責任的債務），而市場普遍所認定的城投債遠超過這一數(shù)字，保守估計在2萬億以上，這就意味著理論上有一半左右的存量城投債不被納入政府性債務范疇。
未來城投債將繼續(xù)存在，但可能面臨分化，不論是存量還是過渡期的新債，認定為政府性債務的城投債將納入預算，屬于政府信用，這一部分債務的風險溢價下降。未納入政府性債務的城投債可能面臨市場化方式償付，政府隱性擔保效力減弱。
對于市場投資者來說，城投債的甄別工作更為重要，然而目前由于缺乏具體標準和細則，如何認定是否為政府債務仍有難度。另一方面，即便認定為政府債務，如何使用政府信用置換也需要進一步的政策出臺。目前階段，對城投債自身償債能力判斷仍然是主要標準。
在不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線下，城投債違約短時間內(nèi)難以出現(xiàn)，這意味著隱性擔保的預期仍然難以消除，但不排除出現(xiàn)單個城投債信用風險爆發(fā)的問題，未來政府如何處理此類債務問題將對市場導向發(fā)生較大作用。
（作者系華安基金固定收益部研究員）
分享至：
